Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz

W dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa o związkach metropolitalnych (oznaczana dalej skrótem „u.z.m.”). Powodem jej uchwalenia była zdiagnozowana przez praktykę i doktrynę konieczność uzupełnienia obecnej struktury aparatu administracji publicznej w jej samorządowej sferze o elementy – podmioty zdolne do skutecznego i efektywnego zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gmin, połączonych faktycznie w jeden organizm z sąsiednimi jednostkami samorządu terytorialnego poprzez splot wzajemnych zależności, wynikających z powiązań funkcjonalnych, społecznych, gospodarczych i kulturowych.

Ujawniające się na tym tle zbiorowe potrzeby mieszkańców wychodzą poza dotychczasowy ustawowy zakres działania jednostek samorządu terytorialnego. Zaspokajanie tychże potrzeb należy zaliczyć do zadań publicznych o ponadgminnym charakterze. Zadania te określa się m.in. mianem zadań metropolitalnych. Z doświadczeń ostatniego piętnastolecia, tj. czasu liczonego od utworzenia jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym i powołania samorządu terytorialnego na poziomie województwa, wynika, że obecne rozwiązania nie przynoszą w sferze realizacji zadań metropolitalnych oczekiwanych efektów. Przewidziane w dotychczasowym porządku prawnym konstrukcje porozumień komunalnych oraz związków jednostek samorządu terytorialnego okazują się w praktyce niewystarczającym instrumentarium prawno-organizacyjnym.

O potrzebie wprowadzenia rozwiązań umożliwiających realizację zadań metropolitalnych świadczą próby fragmentarycznych regulacji w tym zakresie, czego przykładem mogą być związki Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych, uregulowane w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o za‐ sadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.), czy też obszary funkcjonalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: „u.p.z.p.”).

Pomimo pilnej potrzeby wprowadzenia prawnej regulacji obejmującej względnie całościowo problematykę metropolitalną, wszystko wskazuje na to, że faktyczne działanie komentowanej ustawy mające na celu utworzenie i funkcjonowanie związków metropolitalnych zostanie przesunięte w czasie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 2 komentowanej ustawy, związek metropolitalny jest tworzony z dniem 1 lipca. Datę tę poprzedza jeszcze jeden ustawowy termin. Mianowicie, nie później niż 30 kwietnia danego roku powinno zostać wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia związku metropolitalnego. Oznacza to, że bez dokonania stosownych zmian ustawowych, utworzenie związków metropolitalnych jeszcze w roku 2016 r. nie będzie możliwe. W tych okolicznościach korekty dotyczące ustawowych terminów, umożliwiających w stosunkowo nieodległym czasie powołanie do życia struktur zdolnych do realizacji zadań metropolitalnych, należałoby uznać za uzasadnione. Odroczenie utworzenia związków metropolitalnych prowadzi bowiem do pogarszania społeczno-gospodarczej kondycji jednostek samorządu terytorialnego, predystynowanych do uczestnictwa w związku metropolitalnym. To z kolei przekłada się bezpośrednio na sytuację mieszkańców tych jednostek, czy też przedsiębiorców prowadzących na tym obszarze działalność gospodarczą.

Niezależnie od dalszych losów u.z.m., zasadne wydaje się omówienie i przybliżenie przewidzianych w niej regulacji, zarówno z perspektywy jej stosowania w brzmieniu obecnym, jak i z punktu widzenia ewentualnych modyfikacji (których można się spodziewać z wspomnianych wyżej powodów), tym bardziej że – zdaniem autorów niniejszego komentarza – przynajmniej niektóre z przewidzianych rozwiązań budzą uzasadnione wątpliwości i zastrzeżenia dające podstawy do wprowadzenia pewnych retuszy.

Tomasz Bąkowski