Prawo oświaty prywatnej

Dynamika zmian we współczesnym świecie stawia przed administracją pub- liczną coraz to nowe wyzwania. Dążenie jej struktur do absorpcji nowych zjawisk i tendencji zachodzących w społeczeństwie powoduje konieczność stałej gotowości do zmian prawa, zmian organizacyjnych, form działania czy też funkcji, jaką ostatecznie administracja publiczna ma spełniać. Dodatkowo pomimo zmiany ustrojowej państwa nie można uznać, że administracja publiczna została w sposób znaczący odciążona w realizacji obligatoryjnych zadań publicznych. Wręcz przeciwnie, rosnące oczekiwania obywateli wobec państwa pozwalają dostrzec dynamiczną naturę zadań publicznych, charakteryzującą się przede wszystkim zmianą warunków organizacyjno-prawnych ich wykonywania. Administracja publiczna także stale poddawana jest wpływom nowych trendów politycznych, gospodarczych i podążających za nimi poglądów doktryny prawa administracyjnego, ekonomii i zarządzania. Wolny rynek, prywatyzacja, konkurencja, decentralizacja, uspołecznienie, koncepcja New Public Management to zjawiska mające znaczący wpływ na sposób działania organów administracji publicznej. Ekspansywność tych zjawisk doprowadziła do wykształcenia się nowego typu administracji, coraz odważniej w doktrynie nauki administracji określanej mianem usługowej. Do głównych narzędzi organizacyjnych, prawnych i finansowych, którymi posługuje się administracja usługowa, należy „prywatyzacja zadań publicznych”, rozumiana w literaturze jako wszelkie przejawy od- stępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego. Powyższe tendencje nie omijają jednego z podstawowych zadań publicznych państwa, jakim jest zadanie oświatowe. Pojęcie zadania oświatowego należy do zagadnień ustawowo zdefiniowanych w art. 5a ust. 2 u.s.o. jako zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Jest to definicja lapidarna, wymagająca od interpretatora poszukiwania jej wyjaśnienia w wielu normach prawnych zarówno w ramach ustawy o systemie oświaty, jak i w innych aktach prawnych rangi ustawowej i podustawowej. Termin ten jest typowym homonimem, co komplikuje stosowanie prawa oraz jego wykładnię. W niniejszej dysertacji „zadanie oświatowe” będzie rozumiane jako pewna uniwersalna wartość.

Praca stanowi próbę analizy zjawiska prywatyzacji zadania publicznego w odniesieniu do oświaty. Głównym celem badawczym jest analiza konstrukcji prawnych prywatyzacji zadania oświatowego obowiązujących w polskim porządku prawnym. W ten sposób sformułowany cel wpływa na strukturę i zakres pracy. Wpływ na wybór tematu miało kilka czynników.

Po pierwsze, przekonanie o doniosłej roli oświaty w życiu każdego społeczeństwa demokratycznego państwa, co potwierdza umieszczenie treści dotyczącej oświaty w Konstytucji RP i w przepisach prawa międzynarodowego. Dodatkowo ustawodawca w ustawie o systemie oświaty, dla podkreślenia znaczenia oświaty w życiu społeczeństwa, na samym jej wstępie umieścił uroczysty tekst preambuły.

Po drugie, prywatyzacja zadania oświatowego stanowi instrument coraz intensywniej wykorzystywany przez organy administracji publicznej w celu zapewnienia dostępu obywateli do edukacji, przy jednoczesnych próbach ograniczania kosztów finansowych z tym związanych. Należy przy tym zauważyć, że prywatyzacja zadania oświatowego jest pod pewnymi względami zjawiskiem dość nowym. Oczywiście prywatne formy oświaty istniały już wcześniej, jednakże nigdy ani w takiej skali prywatyzacji omawianego zadania nie dokonywały przez swoje działania bezpośrednio organy władzy publicznej. W szczególności chodzi tu o jednostki samorządu terytorialnego, które poddane presji oszczędzania środków finansowych powierzają szkoły podmiotom prywatnym.

Po trzecie, interesujący jest wymiar teoretyczny podejmowanego w pracy zagadnienia. Realizacja zadania oświatowego została bowiem poddana prywatyzacji funkcjonalnej, a co za tym idzie – podmiot publiczny przestał być jedynym faktycznym wykonawcą zadania oświatowego. W jego rolę wchodzi pod- miot prywatny, który posiada odmienną strukturę organizacyjną, finansową, prawną oraz odmiennie określone cele działalności. Zasadne jest w tym kontekście postawienie szeregu pytań dotyczących m.in. następujących zagadnień: czy istnieją w polskim porządku prawnym dostateczne podstawy prawne do prywatyzacji zadania oświatowego, czy zadanie oświatowe nie utraciło w wyniku procesu prywatyzacji konstruktywnych cech zadania publicznego, czy istnieją odpowiednie środki ochrony prawnej użytkownika prywatnego zakładu edukacyjnego, czy ustawodawca zakreślił docelowo granice prywatyzacji zadania oświatowego?

Po czwarte, omawiane zagadnienie nie zostało kompleksowo opracowane przez doktrynę prawa administracyjnego. W piśmiennictwie brakuje monografii prawniczej zawierającej analizę prywatyzacji zadania oświatowego. Nieliczne publikacje występujące na polskim rynku wydawniczym odnoszą się do zagadnienia prywatyzacji oświaty w ograniczonym zakresie, poruszając te kwestie w sposób wybiórczy, lub wywodząc swe metody badawcze z innych dziedzin nauki.

Problematyka prywatyzacji zadania oświatowego wymaga analizy siatki pojęć doktryny na temat rozumienia zadań publicznych oraz tematyki ich prywatyzacji. Dokonano również próby ogólnej charakterystyki zadania oświatowego, rozwijając znaczenie tego pojęcia, kontekst prawny z nim związany oraz jego swoiste cechy. Współcześnie bowiem dokładna charakterystyka zadania oświatowego nie jest możliwa bez ukazania tej tematyki w szerszym kontekście. Poza normami prawa administracyjnego, bo do takich zalicza się prawo oświatowe, posłużono się w niniejszej pracy dorobkiem pedagogiki, ekonomii i socjologii.

W rozdziale drugim przedstawiono konstytucyjne ramy prywatyzacji zadania oświatowego. Rozdział trzeci stanowią rozważania dotyczące de lege lata konstrukcji prawnych prywatyzacji zadania publicznego. W tej części pracy przed- stawione zostały dwa podstawowe zakresy prywatyzacji zadania oświatowego. Jest to zakres podmiotowy, w którym omówiono podmioty mogące przejąć oświatowe zadanie publiczne do realizacji oraz zakres przedmiotowo-organizacyjny – ukazujący typy jednostek organizacyjnych oświaty, w jakich to zadanie może być realizowane. Dodatkowo, w celu pełniejszej analizy, wskazano skalę i tendencję tego zjawiska z uwzględnieniem danych statystycznych zawierających informacje ilościowe o charakterze prawnym organów prowadzących. Po- nadto na tle tych rozważań wyróżnione zostały współczesne determinanty, które mają bezpośredni wpływ na zachodzące procesy prywatyzacyjne.

W rozdziale czwartym przeanalizowano współczesne formy prawne prywatyzacji zadania oświatowego. Problematyka form prawnych prywatyzacji została ujęta bardzo szeroko. Przedstawione zostały zarówno formy dwustronne, jak i formy jednostronne prywatyzacji zadania wraz z ich różnorodnością oraz przydatnością konstrukcji w praktyce organów administracji publicznej. Szeroka analiza administracyjnoprawna form prywatyzacji umożliwiła omówienie jednego z celów opracowania, jakim jest ustalenie granic prywatyzacji zadania oświatowego.

Kolejny wątek badawczy został zakreślony w rozdziale piątym niniejszego opracowania. Została w nim zaprezentowana kwestia finansowo-prawna zadania oświatowego realizowanego przez podmiot niepubliczny. Poznanie źródeł finansowania zadania publicznego wykonywanego przez podmioty niepubliczne stanowiło jeden z głównych celów badawczych publikacji. Wnikliwa analiza możliwości prawnych finansowania i konstrukcji związanych z pozyskiwaniem dofinansowania ze źródeł publicznych pozwoli uzyskać odpowiedź na postawione wcześniej pytania o istotę gwarancji zabezpieczających działalność tego typu podmiotów edukacyjnych i związanej z tym dostępności do oferowanych usług.

Rozdział szósty skoncentrowany jest wokół zasadniczego zagadnienia pozycji prawnej jednostki – użytkownika wobec prywatyzacji zadania oświatowego. Hybrydowy układ relacji prawnych pomiędzy jednostką a zakładem edukacyjnym określający wzajemne prawa i obowiązki, nieczytelna budowa organizacyjno-prawna oświatowego podmiotu prywatnego, dychotomiczny charakter dostępnych środków prawnych przysługujących użytkownikowi spowodowały potrzebę dogłębnej analizy i próby uporządkowania tej problematyki, zwłaszcza że ustalenia doktryny w tym zakresie są niejednolite.

Następnym problemem, rozwijanym w rozdziale siódmym pracy, jest zagadnienie kontroli i nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem oświatowego zadania publicznego przez podmioty niepubliczne. Podkreślono, że podmioty prywatne jako wykonawcy zadań publicznych są poddane szczególnej kontroli organów władzy publicznej. W pierwszej kolejności dokonano analizy organów kontroli państwowej i zakresu ich uprawnień kontrolnych. Zwrócono uwagę na fakt, że podmioty te realizują zadanie publiczne uregulowane w aktach wysokiej rangi. W dalszej kolejności wskazano również szczególne cechy nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez organy administracji oświatowej.

Zakończenie pracy stanowi reasumpcję i odpowiedź na postawione we wstępie problemy badawcze. W dalszej kolejności wskazano zalety i wady obecnych regulacji prawnych dotyczących prywatyzacji zadania oświatowego oraz zawarto wnioski de lege ferenda.

Podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda prawno-dogmatyczna. Badania koncentrują się wokół konstrukcji prawnych regulujących zjawisko prywatyzacji zadania oświatowego w Polsce, stąd głównym przedmiotem badania jest polski materiał normatywny, dorobek doktryny, jak również orzecznictwo sądowe.

Monografia powstała na podstawie rozprawy doktorskiej opracowanej w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, złożonej w marcu 2015 r. Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność promotorom mojej rozprawy doktorskiej Pani Profesor Lidii Zacharko oraz Panu Doktorowi Marcinowi Janikowi (promotorowi pomocniczemu) za opiekę naukową oraz udzielone mi wsparcie. Dziękuję także recenzentom rozprawy Pani Profesor Zofii Duniewskiej oraz Panu Profesorowi Bogdanowi Dolnickiemu za cenne uwagi i wskazówki.