Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy

1. Od dnia 15 sierpnia 2012 r. w obowiązującym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się nowa regulacja dotycząca obywatelstwa polskiego, tj. ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.). Nie trzeba specjalnie uzasadniać, że ze względu na przedmiot unormowania jest to (jak każda zresztą ustawa o obywatelstwie) akt bardzo ważny, a jako nowa regulacja – także bardzo potrzebny i od dłuższego czasu oczekiwany. Zagadnienie obywatelstwa miało i ma (niezależnie od współczesnych dyskusji na temat roli tej instytucji prawnej) znaczny ciężar gatunkowy, dotyka bowiem podstawowych, elementarnych kwestii pozycji prawnej jednostki i jej sytuacji w państwie. Obywatelstwo jest jednym z podstawowych elementów (wyznaczników) publicznoprawnego statusu osoby fizycznej, w dalszej kolejności determinującego jej konkretne sytuacje w różnych dziedzinach spraw. Wagę problematyki obywatelstwa nie tylko konstatuje przy tym doktryna naukowa i rozważania teoretyczne z różnych dyscyplin nauki (w tym w szczególności w zakresie prawa), lecz także dostrzegana ona jest w ogólnym odbiorze społecznym. W powszechnym odczuciu społecznym obywatelstwo jest postrzegane z łatwością jako podstawa posiadania pewnych praw politycznych (np. określone prawa wyborcze), dysponowania określonymi uprawnieniami, niedostępnymi dla osób nieposiadających obywatelstwa (np. odnoszącymi się do zajmowania pewnych stanowisk), możliwości zwracania się o pomoc do placówek dyplomatycznych państwa za gra‐ nicą, konieczności wypełniania oznaczonych obowiązków czy ponoszenia ciężarów itd. W tym codziennym, potocznym odbiorze obywatelstwo jest więc traktowane jako pewien ważny przymiot jednostki, bez wnikania oczywiście w naturę tego przymiotu i źródło, z jakiego się wywodzi.

Jednocześnie wymiar (zakres) problemów dotyczących materii obywatelstwa i kwestie sposobów ich rozwiązywania nie są oczywiście przesądzone raz na zawsze i podlegają zmianom wynikającym, najogólniej rzecz ujmując, z konieczności uwzględniania zmieniających się uwarunkowań różnorakiej natury, jakie pojawiać się mogą w tym obszarze (np. podjęcie ideowej dyskusji nad istotą i sensem obywatelstwa, jego znaczeniem dla jednostki i państwa, potrzeba rozwiązania konkretnych zagadnień związanych z obywatelstwem, pojawiających się na tle historycznym w odniesieniu do relacji państwo – jego obywatele, którzy obywatelstwo utracili, spojrzenie na instytucję obywatelstwa w kontekście polityki imigracyjnej państwa itd.). Mówiąc innymi słowy, problematykę obywatelstwa cechuje dynamizm w płaszczyźnie teoretyczno-doktrynalnej, politycznej i praktycznej, a w ślad za tym – także w sferze jurydycznej, co w odniesieniu do tej ostatniej oznacza potrzebę podejmowania stosownych zmian w regulacjach prawnych dotyczących obywatelstwa, odzwierciedlających zmieniające się wspomniane uwarunkowania.

2. Powyższa ogólna refleksja w pełni odnosi się do przygotowania i wprowadzenia interesującej nas nowej ustawy o obywatelstwie polskim. Zastąpiła ona dotychczasową, najdłużej (niemalże równo 50 lat) trwającą w tym przedmiocie regulację prawną, tj. ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm. Można nadmienić, że wcześniejsze ustawy o obywatelstwie polskim obowiązywały w krótszych okresach. Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego funkcjonowała prawie 30 lat (do 19 stycznia 1951 r.), a ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim – bez mała 12 lat (do 21 sierpnia 1962 r.).

Nowa ustawa o obywatelstwie polskim nie zrodziła się, rzecz jasna, z przypadku, jak też nie wyrosła z jakiejś ogólnej tendencji „odnawiania” regulacji prawnych w dziedzinach związanych ściśle z sytuacją prawną jednostki, lecz wyniknęła z uzasadnionej oceny, że dotychczasowa usta‐ wa o obywatelstwie polskim z 1962 r. pomimo wielu jej nowelizacji przestała już odpowiadać współczesnym potrzebom regulacji prawnej tej fundamentalnej dla statusu jednostki w państwie problematyki, jaką stanowią kwestie obywatelstwa. I nie chodzi tu tylko o to, że rodowód dotychczasowej ustawy wiązał się z innym systemem polityczno-ustrojowym. U źródeł determinujących potrzebę podjęcia nowego unormowania sprawy polskiego obywatelstwa znalazło się wiele istotnych czynników tworzących szerokie i różnorodne przedmiotowo tło towarzyszące dziś problematyce obywatelstwa i poszukiwaniom najlepszych rozwiązań prawnych w tym zakresie.

W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na pewne zagadnienia ogólnoteoretyczne, doktrynalne związane ze współczesnym postrzega‐ niem obywatelstwa, w tym zwłaszcza z odpowiedzią na pytanie, czym jest dziś obywatelstwo, jaka jest jego natura, jaką spełnia rolę i jakie ma współcześnie znaczenie z punktu widzenia jednostki i państwa itd. Patrząc na obywatelstwo z tej perspektywy, nietrudno dostrzec, że jest to kategoria niejednorodna i wielowymiarowa. Może być ona rozpatrywana z wielu punktów widzenia i stanowić przedmiot rozważań dla wielu dyscyplin naukowych, jak np. socjologia, politologia, nauki historyczne czy wreszcie prawo (a w szczególności w odniesieniu do takich dziedzin, jak prawo międzynarodowe, konstytucyjne, a przede wszystkim – prawo administracyjne). W zależności od stosowanej optyki rozpatrywania obywatelstwa różnie będzie się rysować pojmowanie jego istoty (sensu) oraz roli i znaczenia, tudzież perspektyw na przyszłość. W tym różnorakim podchodzeniu do tematyki obywatelstwa można dostrzec jednak pewną generalną linię wspólną. Otóż kiedy mowa o obywatelstwie, to w rozważaniach teoretycznych, naukowych, ale także w codziennym, praktycznym postrzeganiu jest ono kojarzone (odnoszone), najogólniej biorąc, ze związkiem osoby z państwem (jako organizacją), czasami też ze społeczeństwem zorganizowanym w państwo czy też innymi jeszcze zbiorowościami, jak naród, ludność (zamieszkująca na danym terytorium) itd. oraz z sytuacją tej osoby wynikającą z bycia obywatelem, różną od sytuacji osoby, która tego obywatelstwa nie posiada. W zależności od perspektywy, z jakiej jest postrzegane obywatelstwo, różnie akcentowane są przy tym treści (charakter) tej łączności.

Przez pryzmat kategorii obywatelstwa podkreśla się przede wszystkim jednak związek osoby z państwem. Obywatelstwo identyfikuje tu daną osobę jako pozostającą w więzi (w pierwszym rzędzie – formalnej) z tym, a nie innym państwem, z perspektywy obywatelstwa patrzy się też na pozycję prawną tej osoby w państwie (i poza nim) mierzoną prawami i obowiązkami wzajemnymi osoby i państwa, a wreszcie obywatelstwo jest uwzględniane również w perspektywie rozpatrywania zagadnień tożsamości narodowej jednostki oraz jej więzi ze wspólnotą państwową bądź narodową na płaszczyznach: politycznej czy kulturowej.

Wszystko to z kolei prowadzi do obiektywnie bardzo znaczącej roli prawa w odniesieniu do istnienia i kształtowania się obywatelstwa.

3. Obywatelstwo jest bezsprzecznie instytucją prawną, kreowaną w pierwszym rzędzie przez obowiązujący porządek prawny danego państwa, ale skutkującą także poza nim (na płaszczyźnie stosunków międzypaństwowych) i poddaną oddziaływaniu porządku prawnomiędzynarodowego. W tym prawnym charakterze obywatelstwo sięga głęboko w historię (obywatelstwo istniejące w starożytnym Rzymie czy Atenach) i ma za sobą długą drogę rozwojową, a i współcześnie można dostrzec spory dynamizm w zakresie prawnego jego wymiaru.

W tym prawnym obszarze postrzegania obywatelstwa rysuje się wiele istotnych zagadnień, na które w ramach refleksji wprowadzających do analizy obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim warto (choćby tylko wybiórczo, a nie w sposób wyczerpujący) zwrócić uwagę.

Pierwszoplanowym zagadnieniem jest wskazanie (zdefiniowanie), czym jest obywatelstwo jako kategoria prawna i jakie są jej jurydyczne treści. Obywatelstwo, stanowiąc przedmiot regulacji prawnych i będąc w konsekwencji instytucją prawną, nie jest na ogół – jako pojęcie prawne – normatywnie definiowane (czy też choćby bliżej określane). Definicji obywatelstwa nie spotykamy w dotychczasowych polskich regulacjach prawnych dotyczących obywatelstwa, nie zwierają jej też obecne unormowania w tej mierze, tj. ustawa o obywatelstwie polskim. W zdecydowanej większości ustawodawstw obcych również brak jest ustawowego określenia, czym jest obywatelstwo (w ogóle). Niektóre jednak państwa w swoim prawodawstwie dotyczącym obywatelstwa próbują normatyw‐ nie opisać, czym jest obywatelstwo. Przykładów w tym zakresie dostarczają regulacje prawne dotyczące obywatelstwa państw powstałych po rozpadzie Związku Radzieckiego. I tak m.in. ustawa o obywatelstwie Kirgistanu definiuje obywatelstwo jako trwały związek osoby z Republiką Kirgiską wyrażający się w istnieniu wzajemnych praw i obowiązków. Ustawa o obywatelstwie Republiki Uzbekistanu stwierdza, że obywatelstwo Republiki Uzbekistanu oznacza stałą polityczną i prawną relację pomiędzy osobą a państwem wyrażającą się we wzajemnym układzie praw i obowiązków. W podobny sposób ujmowane jest w ustawach obywatelstwo Kazachstanu (obywatelstwo Republiki Kazachstanu określa stałą więź polityczno-prawną osoby z państwem, wyrażającą w pełni ich wzajemne prawa i obowiązki), Ukrainy (obywatelstwo Ukrainy to prawny związek jednostki i państwa, który znajduje swoje odbicie we wzajemnych prawach i obowiązkach), a także obywatelstwo Mołdowy, Białorusi czy Armenii.

Wszystkie te przytoczone przykładowo określenia obywatelstwa trudno przecenić z punktu widzenia normatywnego zdefiniowania prawnej istoty tej kategorii. Nie taki zresztą cel przyświecał określaniu obywatelstwa w tym ustawodawstwie. Wydaje się, że zdecydowanie bardziej chodziło tu o pewien efekt polityczny, polegający na podkreśleniu – poprzez zaakcentowanie „własnego” obywatelstwa – niezależności tych państw i ich obywatelstw od dotychczasowych związków z ZSRR.

Próbę generalnego określenia obywatelstwa, oderwanego od konkretnego państwa (państw), spotykamy z kolei w art. 2 pkt a Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie z 1997 r. (dalej EKO), według którego obywatelstwo oznacza prawną więź jednostki z państwem nierozstrzygającą o pochodzeniu etnicznym osoby. Określenie to, co prawda, dotyka najistotniejszego punktu jurydycznego sensu obywatelstwa, tym niemniej trudno traktować je jako zadowalającą normatywną definicję tej instytucji.

Opisanie obywatelstwa jako kategorii prawnej jest przede wszystkim sprawą doktryny, w której od dawna jest prowadzona dyskusja w tej mierze, skutkująca jednak nie jedną, a wieloma propozycjami definiowania treści tej instytucji. Wspólnym elementem spotykanych w piśmiennictwie określeń kategorii obywatelstwa w kontekście jurydycznym jest wskazanie, że obywatelstwo oznacza węzeł prawny łączący jednostkę (osobę fizyczną) z państwem (łączność prawną zachodzącą pomiędzy jednostką a państwem), który rozstrzyga o przynależności (formalnym powiązaniu) tej jednostki do określonego państwa i który wiąże się z istnieniem kompleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa. Natomiast zróżnicowanie w postrzeganiu istoty obywatelstwa generalnie wynika, po pierwsze, z nadawania różnego charakteru prawnego owemu węzłowi łączącemu jednostkę z państwem (status prawny, stosunek prawny, charakterystyczny przymiot), po drugie, z traktowania wzajemnych praw i obowiązków osoby i państwa jako konsekwencji istnienia formalnej więzi w postaci obywatelstwa bądź też jako elementu treści (istoty) samej instytucji.

Nie wchodząc tu w bliższe rozważania dotyczące sygnalizowanych kwestii i zróżnicowania w ich kontekście pojęcia obywatelstwa, należy zauważyć, że obywatelstwo stanowi kategorię (konstrukcję prawną), która wyraża łączność osoby z państwem, mającą w pierwszym rzędzie charakter więzi formalnoprawnej, przesądzającej o tym, że na gruncie po‐ rządku prawnego danego państwa osoba ta wchodzi w skład zbiorowości obywateli tego państwa będącej jego nieodzownym „substratem personalnym” i w tym sensie jest ta osoba przynależna do tego państwa. W tym powiązaniu osoby z państwem wyraża się formalnoprawny aspekt (charakter) instytucji obywatelstwa. Równocześnie ta więź formalnoprawna osoby z państwem stwarza podstawę do zaistnienia i funkcjonowania wzajemnych praw i obowiązków osoby i państwa, co można określić jako materialnoprawną stronę obywatelstwa. Mówiąc innymi słowy, rozstrzygnięcie o istnieniu formalnoprawnej więzi osoby z danym państwem, tj. obywatelstwa w aspekcie formalnoprawnym, jest punktem wyjścia do ukształtowania materialnoprawnej sytuacji osoby jako obywatela danego państwa, różnej od sytuacji osoby, która obywatelem tego państwa nie jest (tj. cudzoziemca).

Konstruując zatem obywatelstwo jako instytucję prawną poprzez wskazanie jego podstawowych (tworzących) w tej mierze elementów, można powiedzieć, że istota obywatelstwa w sensie prawnym sprowadza się do tego, że:

1. tworzy ono ustanowiony przez wewnątrzpaństwowy porządek prawny węzeł prawny, łączący osobę fizyczną z państwem;
2. ten węzeł prawny jest względnie trwały w czasie i przestrzeni;
3. węzeł ten ma charakter formalny, tj. oznaczający tyle, że dana osoba jest obywatelem tego, a nie innego państwa (jest – zwłaszcza w kontekście prawnomiędzynarodowym – przynależna do tego państwa) i przez to stanowi element zbiorowości ludzkiej (obywateli) tworzącej substrat personalny danego państwa;
4. formalny węzeł prawny obywatelstwa, wyrażający związek osoby fizycznej z państwem, stanowi podstawę dla realizowania ustanowionych przez prawo wzajemnych praw i obowiązków państwa i tej osoby.

Wobec tego przytoczonego, wąskiego ujęcia obywatelstwa, zorientowanego na wydobycie jurydycznej jego istoty podnosi się czasami, że odwołuje się ono do przynależności osoby do państwa, podczas gdy dla współczesnej pozycji jednostki (upodmiotowionej wobec państwa) taka formuła relacji z państwem jest nieadekwatna. Ponadto zwraca się też uwagę, że takie ujęcie nie odzwierciedla w ogóle treści instytucji obywatelstwa, jaką są wzajemne prawa i obowiązki osoby i państwa.

Moim zdaniem wspomniana sprawa niewłaściwych konotacji przynależności to problem nieco przesadzony, a to z tego względu, że nie oznacza ona nic więcej niż tylko zaznaczenie formalnoprawnej łączności osoby z tym właśnie (a nie innym) państwem, zwłaszcza zaś nie oznacza jakiegoś przyporządkowania (czy podporządkowania) pozycji danej osoby państwu na płaszczyźnie praw i obowiązków. Przynależność, czy mówiąc inaczej, formalna łączność osoby z państwem, nie tylko nie ma wydźwięku pejoratywnego, ale ma też wymierny walor, a mianowicie identyfikuje ona osobę na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej, jak również odwołuje się do istnienia zbiorowości naturalnej (i uczestniczenia w niej) zorganizowanej w to państwo.

Gdy chodzi z kolei o powiązanie obywatelstwa z kompleksem wzajemnych praw i obowiązków państwa i osoby fizycznej, to rzeczywiście w poszukiwaniu prawnej istoty tej instytucji nie przyjmuję, że polega ona istnieniu tych praw i obowiązków. Oznaczałoby to bowiem w konskwencji konieczność rozpatrywania obywatelstwa z uwzględnieniem jakiegoś standardowego „zasobu owych praw i obowiązków”, a w ślad za tym – kwalifikowania zakresu tego obywatelstwa i jego „jakości” („pełności” czy „ograniczoności”) w zależności od kwoty praw i obowiązków. To zaś sprowadzałoby w gruncie rzeczy prawny wymiar obywatelstwa do wymiaru polityczno-prawnego, uzależnionego np. od istniejącego systemu społeczno-politycznego państwa (np. w państwie totalitarnym ze względu na ograniczoną – w porównaniu z państwem demokratycznym – sferą praw i wolności jednostki, należałoby obywatelstwo oceniać jako ułomne, niepełne). Trudno byłoby wówczas mówić o zobiektywizowanej, jurydycznej istocie instytucji obywatelstwa.

Wskazane wąskie, formalne traktowanie obywatelstwa nie odrywa go zupełnie od problematyki praw i obowiązków państwa i jego obywatela; mówimy nawet o „materialnym aspekcie” obywatelstwa. Chodzi natomiast o to, że owa „materialna” strona obywatelstwa stanowi efekt, a nie kwintesencję prawną zaistnienia węzła prawnego łączącego osobę fizyczną z danym państwem.

W rezultacie na istotę obywatelstwa jako instytucji prawnej zasadne jest patrzenie przez pryzmat wynikającego z porządku prawnego (przez ten porządek ustanowionego) formalnego związku jednostki z państwem, wyrażającego przynależność (łączność) tej jednostki (osoby) do państwa albo – inaczej – członkostwo w zbiorowości ukształtowanej jurydycznie jako substrat danego państwa (społeczność, zbiorowość obywateli państwa), który to prawnie istniejący związek stwarza podstawę do wyróżnienia (i kształtowania przez prawo) wzajemnych praw i obowiązków państwa i osoby będącej jego obywatelem. Innymi słowy, obywatelstwo postrzegane w ścisłym jurydycznym wymiarze określa normatywnie ustanowioną więź danej osoby z danym państwem (w przeważającej mierze zobiektywizowaną, tj. niezależną od woli osoby), determinującą prawną sytuację tej osoby (sferę praw i obowiązków) w poszczególnych dziedzinach spraw w ramach relacji z państwem, różną od sytuacji osoby nie‐ pozostającej z państwem w tej formalnej więzi, tj. niebędącej obywatelem tego państwa.

Przyjęty sposób traktowania obywatelstwa nie pretenduje oczywiście do wyznaczenia jednolitego rozumienia tej wieloznacznej kategorii. Jak już to było sygnalizowane, kategoria obywatelstwa może być rozważana z różnej perspektywy, co w konsekwencji prowadzi do nadawania jej zróżnicowanych treści. W zaprezentowanym wyżej stanowisku chodzi o wydobycie istoty obywatelstwa jako instytucji prawnej, znajdującej swoje ujęcie w stosownych regulacjach prawnych istniejących w Polsce i innych państwach, które to regulacje mają za główny przedmiot formalnoprawne ustalenie, kto jest obywatelem danego państwa, jak uzyskuje to obywatelstwo i jak może je utracić. Z tych regulacji płynie wyraźne przesłanie, że pierwszorzędną cechą instytucji prawnej obywatelstwa jest to, że wyraża ona właściwie przede wszystkim formalnoprawną łączność osoby z określonym państwem niezależnie od tego, jakie są (na gruncie prawnym) konsekwencje tej łączności w zakresie kształtowania prawnomaterialnej sytuacji osoby pozostającej w więzi obywatelstwa z danym państwem.