Samorząd Terytorialny - Nr 7-8/2018

ARTYKUŁY

Janusz T. Hryniewicz

• Jakość rządzenia i polityka spójności w wybranych grupach regionów europejskich

str. 5

Joanna Krukowska

• Staż burmistrza na stanowisku a jego poglądy na zarządzanie gminą

str. 24

Anna Kołomycew, Bogusław Kotarba

• Styl przywództwa a interes polityczny i racjonalność organu wykonawczego gminy w realizacji polityk publicznych

str. 39

Beata Rogowska-Rajda, Tomasz Tratkiewicz

• Opodatkowanie podatkiem VAT organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

str. 51

Michał Mariański, Bogumił Pahl

• Instytucja pełnomocnika w prawie podatkowym we Francji wobec prac nad zmianą Ordynacji podatkowej w Polsce

str. 68

Lucyna Rajca

• Rola miast w integracji imigrantów – koncepcje miejskiej polityki integracyjnej

str. 79

Beata Wieteska-Rosiak

• Koncepcja rezyliencji ekonomicznej – propozycja rankingu dla polskich miast

str. 88

Paweł Modrzyński

• Zarządzanie ryzykiem w samorządowych centrach usług wspólnych

str. 98

Katarzyna Zajda

• Konsultacje społeczne a proces wdrażania innowacji społecznej

str. 109

Marcin Rulka

• Sformułowanie pytania w referendum lokalnym w świetle orzecznictwa

str. 118

Bartosz Mazur

• Połączenia komunikacyjne wybiegające poza obszar organizatora publicznego transportu zbiorowego

str. 131

Grażyna Giejłaszewska

• Warunki i możliwości realizacji projektów promocyjnych związku metropolitalnego – przypadek Górnośląsko-Zagłębiowski

str. 145

Igor Ksenicz

• Polsko-ukraińska współpraca samorządowa – wnioski z badań

str. 159

Adrian Misiejko

• Sołectwo a gromada – na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z 1933 r.

str. 170

ORZECZNICTWO

Jan Ciechorski

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r. (II GSK 695/15); glosa aprobująca (przyjęcie w statucie szpitala powiatowego nakazu bezwzględnej zasady ochrony życia ludzkiego jako przekroczenie kompetencji rady powiatu)

str. 181

Table of Contents & Abstracts
str. 188

KONKURS

Ogłoszenie o XVI edycji Konkursu im. Profesora Michała Kuleszy na najlepszą rozprawę doktorską oraz pracę magisterską, dotyczące ustroju i działalności samorządu terytorialnego, obronione w 2018 r.

str. 192

Janusz T. Hryniewicz
Jakość rządzenia i polityka spójności w wybranych grupach regionów europejskich
Przedmiotem prezentowanych badań są relacje między jakością rządzenia, napływem środków europejskich, sprawnością ich wydatkowania i osiąganiem prorozwojowych celów. W pierwszej części opracowania autor omawia ewolucję metod konstrukcji wskaźnika jakości rządzenia, jego związek z pomiarem zjawisk ekonomicznych oraz przykłady wyników badań. Druga część artykułu poświęcona jest omówieniu związku polityki spójności z przemianami struktur rządzenia państwem i jakością rządzenia. Rozważania te służą wysunięciu czterech hipotez weryfi kowanych w trzeciej części opracowania. Regiony europejskie podzielone na dwie grupy realizujące odmienne cele polityki spójności – regiony celu spójność i regiony celu konkurencyjność. W ramach grupy realizujących cel – spójność, wyodrębniono mniejszą grupę regionów leżących w państwach Europy Środkowo-Wschodniej.

Początek strony

Joanna Krukowska
Staż burmistrza na stanowisku a jego poglądy na zarządzanie gminą
Artykuł dotyczy relacji pomiędzy stażem burmistrza (wójta, prezydenta miasta) na stanowisku mierzonym liczbą lat i kadencji, a jego podejściem do niektórych aspektów zarządzania lokalnego, w tym w szczególności skłonnością do monopolizowania procesu decyzyjnego oraz otwartością na wprowadzanie zmian i reform w funkcjonowaniu administracji. Zgodnie z zaprezentowanymi danymi zależność ta nie jest wyraźna, jednak daje się zaobserwować dwie tendencje o przebiegu u-kształtnym. T w trakcie drugiej kadencji włodarze są najczęściej otwarci na zmiany i reformy, a jednocześnie charakteryzuje ich najbardziej koncyliacyjna postawa. Zarówno wcześniej, jak później cechuje ich większa zachowawczość w zarządzaniu oraz skłonność do dominacji w procesie decyzyjnym.

Początek strony

Anna Kołomycew, Bogusław Kotarba
Styl przywództwa a interes polityczny i racjonalność organu wykonawczego gminy w realizacji polityki oświatowej
Funkcjonowanie organów wykonawczych gmin stało się ponownie przedmiotem dyskursu publicznego i akademickiego w związku z ograniczeniem kadencyjności wójtów (burmistrzów i prezydentów miast). Dyskusja ta podkreśliła szczególną rolę organu wykonawczego w strukturze władz gmin. Stopniowe wzmacnianie pozycji wójta (burmistrza i prezydenta miasta) wobec rady gminy, którego efektem było przekształcenie kolegialnego organu wykonawczego w pochodzący z wyborów bezpośrednich organ monokratyczny, spowodowało, że przedstawiciele społeczności lokalnych zaczęli utożsamiać władzę lokalną z osobą wójta. Często, choć niesłusznie, przypisuje się mu kompetencje, których faktycznie nie posiada. Identyfi kowanie lokalnej władzy z wójtem i przypisywanie mu całkowitej odpowiedzialności za podejmowane decyzje spowodowały jednocześnie, że stał się on także podmiotem ogniskującym ewentualne społeczne niezadowolenie z prowadzonej przez władze gminy polityki.

Początek strony

Beata Rogowska-Rajda, Tomasz Tratkiewicz
Opodatkowanie podatkiem VAT organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Niniejszy artykuł podejmuje próbę wyspecyfi kowania najważniejszych zasad interpretacyjnych wypracowanych przez Trybunał w orzeczeniach dotyczących podmiotów prawa publicznego działających w charakterze organów władzy. W artykule zostaną przedstawione również propozycje zreformowania opodatkowania VAT organów władzy publicznej, które sformułowano w raportach wykonanych na zlecenie Komisji Europejskiej, wraz z oceną możliwości ich przyjęcia.

Początek strony

Michał Mariański, Bogumił Pahl
Instytucja pełnomocnika w prawie podatkowym we Francji wobec prac nad zmianą Ordynacji podatkowej w Polsce
Od pewnego czasu w Polsce trwają prace nad zmianą ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w zasadzie nad uchwaleniem nowego, kompleksowego aktu prawnego z zakresu ogólnego prawa podatkowego. W kierunkowych założeniach reformy ogólnego prawa podatkowego znajduje się również kwestia dotycząca reprezentacji w sprawach podatkowych. W związku z tym warto przeanalizować podobną instytucję obowiązującą we Francji, szczególnie że ustawodawca francuski w ostatnich latach istotnie zmodyfi kował instytucję pełnomocnictwa w sprawach podatkowych. Należy nadmienić, że także w Polsce w 2016 r. znowelizowano przepisy traktujące o pełnomocnictwie w sprawach podatkowych ustawą z 10.09.2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw. Mocą tego aktu dodano nowy rozdział 3a do działu IV Ordynacji podatkowej, zatytułowany „Pełnomocnictwo”, co bez wątpienia zwiększyło rangę tej instytucji.

Początek strony

Lucyna Rajca
Rola miast w integracji imigrantów – koncepcje miejskiej polityki integracyjnej
Integracja imigrantów ze społeczeństwem przyjmującym stała się bardzo ważną kwestią w obliczu problemów związanych z intensywnym napływem imigrantów do Europy. Wykształciły się różne podejścia i praktyki włączania imigrantów do społeczeństw przyjmujących, opierające się na różnych metodach asymilacji, przyjmowania „pracowników-gości”, wielokulturowości czy też integracji defi niowanej jako dwukierunkowy proces dostosowania się imigrantów i społeczeństwa przyjmującego. Z powodu defi cytu badań nie ma pewności, jak dalece te modele polityczne dotyczące poziomu państwa faktycznie odzwierciedlają codzienną rzeczywistość międzykulturowych interakcji w miastach. Dlatego też potrzebne są badania lokalnego wymiaru polityki migracyjnej, które pomogą zweryfi kować koncepcje i modele w świetle nowych ustaleń empirycznych. Polityka migracyjna kształtowana jest na szczeblu europejskim i ogólnokrajowym, ale polityka integracyjna jest realizowana w miastach, nawet jeśli niektóre jej mechanizmy są ustanowione na wyższych poziomach władzy publicznej. W ostatnich latach podkreśla się rosnące znaczenie miast w integracji imigrantów. Na ich terenach bowiem osiedla się największa liczba imigrantów i pojawiają się różnorodne problemy. Dlatego też są one zainteresowane rozwijaniem skutecznych lokalnych praktyk integracyjnych, gdyż często ponoszą konsekwencje za niepowodzenia integracji.

Początek strony

Beata Wieteska-Rosiak
Koncepcja rezyliencji ekonomicznej – propozycja rankingu dla polskich miast
Celem artykułu jest zwrócenie uwagi na istotę i pomiar rezyliencji ekonomicznej. W pierwszej części artykułu opisano koncepcję rezyliencji ekonomicznej miasta oraz wskazano na uwarunkowania odporności miejskiej. W drugiej części zaproponowano zestaw zmiennych diagnostycznych, za pomocą których można mierzyć poziom odporności ekonomicznej. W efekcie, przy wykorzystaniu metody wzorca rozwoju Hellwiga, utworzony został ranking rezyliencji ekonomicznej największych polskich miast, dzięki czemu wyróżniono miasta o najwyższym i najniższym poziomie odporności ekonomicznej.

Początek strony

Paweł Modrzyński
Zarządzanie ryzykiem w samorządowych centrach usług wspólnych
Implementowanie nowoczesnych narzędzi wspomagających zarządzanie w podmiotach sektora prywatnego do jednostek sektora publicznego, w szczególności świadczenie usług wspólnych przez samorządowe centra usług wspólnych, wymaga odpowiedniego przemodelowania struktur organizacyjnych jednostek uczestniczących w tych procesach oraz optymalizacji samych procesów. Usługi wspólne świadczone są pomiędzy jednostką obsługującą a jednostkami obsługiwanymi w oparciu o umowy (porozumienia) o gwarantowanym poziomie świadczenia usług. Polityka rachunkowości jest jednym z narzędzi określających zakres, terminowość oraz odpowiedzialność stron uczestniczących w realizacji procesów księgowych zawartych w świadczonej usłudze wspólnej.

Początek strony

Katarzyna Zajda
Konsultacje społeczne a proces wdrażania innowacji społecznej
W artykule podjęto kwestię możliwości włączenia osób, których dotykają różne problemy społeczne, w proces wdrażania innowacji społecznej. Wyróżniono cztery etapy tego procesu: diagnoza problemu, poszukiwanie i wypracowywanie rozwiązań, realizacja innowacji społecznej oraz jej ewaluacja. Analizie poddano etap poszukiwania i wypracowywania rozwiązań (któremu może towarzyszyć pogłębiona diagnoza problemu społecznego), obierając za przykład konsultacje społeczne, jakie mogą odbywać się z inicjatywy organów gminy i dotyczyć każdej sprawy uznanej za ważną, w tym rozwiązywania lokalnych problemów społecznych. Przedmiotem zainteresowania jest stosunek wójtów gmin do partycypacji osób doświadczających problemów społecznych w konsultacjach społecznych, których celem jest poszukiwanie i wypracowywanie dla nich rozwiązań. Z przeprowadzonych w 2017 r. wywiadów swobodnych z sześcioma wójtami gmin usytuowanych na obszarze województwa łódzkiego wynika, że w ich opinii bezcelowe jest konsultowanie proponowanych rozwiązań z osobami, których bezpośrednio dotykają takie problemy. Ich wizerunek jest zestandaryzowany i negatywny. Preferowaną formą poszukiwania rozwiązań dla tych problemów są wywiady przeprowadzane przez pracowników socjalnych, a nie bezpośrednie spotkania władz lokalnych z mieszkańcami w ramach konsultacji społecznych.

Początek strony

Marcin Rulka
Sformułowanie pytania w referendum lokalnym w świetle orzecznictwa
Sformułowanie pytania referendalnego należy do istotnych kwestii, jeżeli chodzi o procedurę referendalną. To, w jaki sposób zostanie wyrażony problem, który będzie poddany pod głosowanie, wpływa bowiem na ostateczny jego wynik. W opracowaniu została przedstawiona regulacja ustawowa dotycząca sformułowania pytania w referendum lokalnym, a przede wszystkim zaprezentowane dość bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Autor formułuje m.in. postulat przyznania organom samorządowym uprawnienia do korygowania oczywistych niejasności oraz błędów w treści pytania referendalnego oraz w wariantach odpowiedzi, która to korekta zostałaby wprowadzona pod warunkiem jej akceptacji przez inicjatorów referendum.

Początek strony

Bartosz Mazur
Połączenia komunikacyjne wybiegające poza obszar organizatora publicznego transportu zbiorowego
Publiczny transport zbiorowy jest dziedziną gospodarki komunalnej i stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Realizacja zadań publicznych, w tym także z dziedziny publicznego transportu zbiorowego, może następować zarówno samodzielnie przez poszczególne samorządy, jak i z wykorzystaniem przewidzianych prawem narzędzi współpracy pomiędzy nimi. Instytucje współpracy pomiędzy samorządami zostały określone już w pierwotnej ustawie o samorządzie terytorialnym z 1990 r. Wprowadzony w końcu lat 90. XX wieku zasadniczy trójstopniowy podział administracyjny kraju przeniósł co do zasady instrumentarium właściwe dla gmin na nowo tworzone powiaty i województwa, z tym wszakże zastrzeżeniem, że w odniesieniu do szczebla regionalnego nie jest możliwe tworzenie związków jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie cedowanie zadań w drodze porozumień. Choć prawo umożliwia współpracę samorządów i w bardzo wielu miejscach taka współpraca skutecznie funkcjonuje, brak jest jednoznacznych wskazań dotyczących możliwości organizowania przez samorządy linii komunikacyjnych wykraczających poza ich terytorium w sytuacji braku nawiązania współpracy. Obowiązujące przepisy pozostają w tej materii niejednoznaczne i nie odpowiadają na realne potrzeby organizatorów transportu. Podjęty temat wpisuje się w szersze spektrum problematyki zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, ze szczególnym uwzględnieniem działalności prowadzonej w obszarze użyteczności publicznej.

Początek strony

Grażyna Giejłaszewska
Warunki i możliwości realizacji projektów promocyjnych związku metropolitalnego – przypadek Górnośląsko-Zagłębiowski
Promocja jest jednym z zadań własnych jednostek wszystkich szczebli samorządu terytorialnego, a także związku metropolitalnego w województwie śląskim. W artykule autorka wskazuje na najbardziej charakterystyczne instrumenty wykorzystywane przy realizacji zadań własnych w zakresie promocji, na przykładzie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii i jej obszaru. Podczas analizy odwołuje się do projektów promocyjnych realizowanych przez związek metropolitalny „Silesia” oraz wzmiankuje o działaniach w zakresie promocji wybranych jednostek samorządu terytorialnego.

Początek strony

Igor Ksenicz
Polsko-ukraińska współpraca samorządowa – wnioski z badań
Dokładne rozmiary współpracy prowadzonej przez polskie jednostki samorządu terytorialnego z partnerami ukraińskimi są trudne do określenia chociażby ze względu na liczbę samorządów w Polsce i organów władz terenowych na Ukrainie. Próby inwentaryzacji polskiej dyplomacji samorządowej dwukrotnie podejmował Związek Miast Polskich (ZMP), w 2003 i 2009 r. Zgodnie z wynikami badania sondażowego prowadzonego przez ZMP1 łączna liczba partnerstw na wszystkich szczeblach samorządu wyniosła w 2009 r. 4004. Ukraina, z łącznym wynikiem 452 relacji, była drugim (po Niemczech – 1021) najczęściej wybieranym kierunkiem aktywności zagranicznej polskich jednostek samorządu terytorialnego.

Początek strony

Adrian Misiejko
Sołectwo a gromada – na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego z 1933 r.
Dzisiejsze sołectwo, będące jednostką pomocniczą gminy, cieszy się jedynie ograniczoną podmiotowością. Wydaje się, że można poszukiwać analogii między tą instytucją a gromadami, które funkcjonowały w gminach po reformie ustrojowej samorządu terytorialnego z 1935 r. Wnioski płynące z analizy obu koncepcji pokazują, że obecna regulacja jednostek pomocniczych może być bardziej rozbudowana. Postulat ten może stać się jeszcze bardziej aktualny w przypadku, w którym nabierze tempa proces łączenia mniejszych gmin w większe jednostki.

Początek strony

Jan Ciechorski
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r. (II GSK 695/15)
Skład orzekający: przewodniczący – sędzia NSA Mirosław Trzecki, sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca), sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska.
1. Nie można przepisami art. 2 i art. 38 Konstytucji RP, traktowanymi jako źródło prawnej ochrony życia, niemającej charakteru absolutnego i bezwzględnego, uzasadniać stanowienia prawa miejscowego, wprowadzającego nakaz bezwzględnej ochrony życia. Wówczas bowiem mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także, co oczywiste, z naruszeniem art. 42 ust. 1 u.d.l.
2. Przyjęcie w statucie szpitala powiatowego nakazu bezwzględnej zasady ochrony życia ludzkiego wykracza poza kompetencje rady powiatu określone w art. 42 ust. 1 u.d.l., a ponadto stoi w sprzeczności z regulacjami określającymi uprawnienia i obowiązki lekarzy, pielęgniarek i położnych, a także pacjentów określone w art. 8 ustawy z 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, art. 39 ustawy z 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty, art. 12 ust. 2 ustawy z 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, art. 4a i art. 4b ustawy z 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, a także w art. 38 Konstytucji RP.

Początek strony